图3.2 政府行为的四种可能模式

    （二）把握残疾人基本公共服务均等化的三个方面。

针对当前残疾人基本生活服务供给仍有不足的实情，首先要从保障残疾人的基本生活权益出发，以社会救助、社会福利、医疗康复、就业、无障碍交通等服务为主体，构建残疾人的衣食住行等项基本生活服务网络，夯实残疾人公共服务的基础，促使残疾人逐步达到全社会的基本生活水平，切实保障残疾人的基本生活权益。其次，在此基础上，逐步发展高层次、个性化的志愿服务、教育服务、就业服务、文化服务、政治参与服务等社会发展服务，逐步推进残疾人公共服务由生存型向社会发展型的转变。

只有在建设发展型的公共服务语境下，才能促进残疾人公共服务的均等化，保证残疾人平等享受公共服务的发展成果。当前及今后一个时期，至少应做到以下三个方面：一是城乡残疾人公共服务的均等化；二是残疾人公共服务与健全人公共服务的均等化；三是重点残疾人与一般残疾人公共服务的均等化。

在推进城乡残疾人公共服务的均等化方面，应将残疾人公共服务纳入城乡统筹发展的范畴，逐步缩小二元结构下的城乡差距，构建城乡一体化的残疾人公共服务体系，实现城乡残疾人公共服务的有效对接。立足与我国残疾人公共服务的现有基础与发展需求，在城市，可以以切实保障基本生活、逐步扩大社会参与和适度促进社会发展相结合作为残疾人公共服务发展的方向。城市残疾人公共服务的基本框架可以市区为支撑、以街道为依托，以社区为基础，完善残疾人的衣食住行等项基本生活服务，逐步加强残疾人社会福利、教育就业、精神文化、政治参与等项发展型服务，努力健全城市残疾人的公共服务网络。各地在继续发展城镇残疾人公共服务的同时，应高度重视构建农村残疾人公共服务网络。应坚持打好基础、消除空白和量力而行的原则，建立以县区残疾人综合服务中心为龙头、乡镇残疾人服务机构为主体、村居残疾人活动站为基础的乡村残疾人公共服务网络。

在残疾人公共服务与健全人公共服务的均等化方面，首先要倡导全社会共同关注残疾人公共服务的意识，形成全社会理解、尊重、关心和帮助残疾人的基本氛围，为残疾人平等参与公共服务创造良好的环境，在基本生活、康复医疗、教育就业、社会参与和维权等方面为残疾人提供实实在在的帮助，从而实现残疾人事业与经济社会的协调发展。其次要加大对残疾人公共服务的投入，实现残疾人公共服务与整体公共服务网络的对接。既要充分发挥公共服务机构的主体优势，促进残疾人与健全人的资源共享，又要大力推进残疾人专业服务，将其列入城乡公益性建设项目规划，纳入政府推动社区建设、基层卫生服务和社会工作人才队伍建设的具体安排，逐步发展多层次、多元化、多向度的专业服务项目，从而使残疾人公共服务项目与健全人的公共服务项目相得益彰，切实提升残疾人公共服务的普惠性和实效性。

在推进重度残疾人与一般残疾人公共服务的均等化方面，主要是逐步扩大对与重度残疾人公共服务优惠政策的覆盖面，使针对重度残疾人的服务逐步向一般残疾人延伸，从而提升残疾人群体的整体公共服务水平。

（三）找准均等化公共服务环境下残联组织的着力点。

     明确了残联的定位特性和公共服务的提供方向，我们就可以找准自己的“舞台”，扮演好自己的“角色”，充分扬长避短，准确发力，在实现残疾人均等化共享基本公共服务的目标中高效履行职能。

1. 履行服务职能。

首先，要强化服务型残联意识，逐步推进残疾人公共服务的理念变革。理念是行为的先导，要把建设服务型残联作为一种行政文化注入到各级残联，推动公共治理理念与主导价值由“官”本位到“人”本位的深层次转换，强调“管理就是服务”，寓管理于服务之中。要认清没有残疾人就没有残联组织的事实，推动残疾人工作者从根本上尊重、关心残疾人，实现由管理者向服务者的角色意识转变，力求做到“向残疾人致敬，为残疾人服务，请残疾人评判，让残疾人满意”。

其次，要当好优秀的利益代言人，千方百计鼓与呼。在每一个固定的时间，政府公共服务的蛋糕都是既定的。残联组织多争取一点，残疾人分到的份额就大一点。而每一项惠残政策又具有较强刚性的不可取消性，残联组织多努力汇报协调，每多出台一份扶残规定，可以说从此残疾人在某一方面就获得了长久的来自制度的利益保障。因此，一方面，残联应详细调查了解残疾人在公共服务方面的多层次、多方面需求，不断拓展残疾人服务的内涵和外延，并据此分析短缺的服务供给链条薄弱在哪里，断裂在哪里，有效加强点和补接点在哪里，从供给制度、供给模式等维度寻求残疾人公共服务所存在的主要问题，即明晰要提供哪些服务；另一方面，残联应以增强民生政策渗透力度为重点，促进各级党委政府和相关部门在制定新的公共服务政策和修改完善既有公共服务政策中，能以残疾人的视角调焦政策，对残疾人利益重度配置和深度倾斜，即明晰怎样为残疾人服务。近年来，残疾人事业发展已经到了“政府请客，残联点人”的新阶段。在具体的工作实践中，各级残联干部特别是负责人应努力成为民生领域的政策专家，既要了解各级有关残疾人的法规政策及最新动向，也要熟悉本地区尤其是基层残疾人的实际情况，在政策参与中力求做到胸中有数、掌握实情、同步介入。要深入推进“三解三促”和“三走遍”活动，花大力气、集中优势资源深入基层调查研究，倾听残疾人的呼声，了解残疾人的困难和需求。残联组织越是掌握了鲜活的、翔实的、具有说服力的资料，民生政策制定的依据就越是充分，争取到的优惠政策措施就会越多，残疾人得到的实惠也就越多。

再次，要延伸服务领域，提升服务水平。在我市，历经多年的艰苦创业，各级残联基础设施已较为完备，服务项目较为齐全，打下了良好的服务基础。只是，与省内先进地区相比，与残疾人的实际需要相比，现有的服务基础仍是低水平、粗放式的，存在着相当广阔的提升空间。要促使残疾人公共服务由人治模式下的随机性、零碎性服务向法制模式下的跟踪式长效机制转型。以残疾人辅助器具进家庭工作为例，目前，我们普遍做法是为残疾人适配一件辅具，该项工作即告完成，宣布此人已享受过康复服务。今后，在适配工作完成后，还应有定期的回访指导，跟踪使用情况，根据残疾人的体会建议记录分析需要改进之处，促进辅具适配更加人性化，同时，对辅具的零部件及时更换、维修，确保长期发挥作用。听起来，是一件简单的工作，但是将这种精细化服务推广到所有业务工作，在残联组织有限的人力物力条件下，要真正做到并铺开实行，是一项体现管理智慧的系统工程，需要各级残联尤其是基层残联在实践中探索总结成功经验。“郡县治，天下安”，同样，与整个行政体系对应建立的自上而下残联组织建设的关键和难点也在基层。现实环境下的基层，意味着更少的资源、更多的事情，需要对基层残联给予更大的关注、扶持和指导，培育更多精通业务、服务专业的基层残疾人工作者。

2. 发挥桥梁作用。当前，全市上下已开启全面改革的新征程，如市领导所言，转型的本质要义就是实现由政府主导向政府引导、市场主导转变，对于“亦官亦民”的残联来说，借助社会化力量发展残疾人事业既是组织特性的内在要求，也是现实选择的必由之路。然而，目前而言，残疾人公共服务供给模式仍然过于单一，尚未形成公办机构、民办机构和第三部门多元供给的格局。我市有35万残疾人，市县乡三级专职残疾人工作者260余人，显而易见，面对如此庞大的服务对象群，仅靠残联组织的兢兢业业、呼吁呐喊，是远远满足不了残疾人的需求的。供给能力的严重不足导致文本层面上的社会权利同实践层面上的社会权利还有一道亟待弥合的裂痕。除了争取政府主导、部门协作外，残联组织需投入更多的精力，用于搭建桥梁，发挥好社会组织的作用。在当好残疾人利益代言者的同时，还要擅做残疾人工作的发布者、推广者、中介者、宣传者、监督者和仲裁者。一要树立制度化、市场化与专业化的理念，由行政化单一供给模式向市场化的多元供给模式转型，由业余关照式服务向科学化、专业化、标准化的服务范式转型。动员社会力量，积聚社会资本，整合社会资源，引导民间资本投入残疾人公共服务建设。以残疾人的公共服务偏好为依据，大力培育和发展面向残疾人公共服务的各类社会组织，鼓励各类组织和个人以公办民营、民办公助、政府资助、财政补贴等多种方式积极开展面向残疾人的专门性服务。残疾人公共服务应减少对公共服务供给领域准入障碍的限制，面向民营企业，引入服务竞争机制，通过市场竞争打破政府垄断，形成多元供给主体共同参与的良性竞争格局，以实现公共服务资源的合理配置，逐步提高残疾人公共服务的效率。二要建立分类发展、分类监管的工作机制。坚持一手积极引导发展、一手严格依法管理，建立统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的管理体制；建立社会组织负责人管理制度、资金管理制度，完善年度检查制度，健全查处、退出机制，逐步形成信息共享、工作协调的管理机制。坚持培育发展和管理监督并重，借助政府购买残疾人服务的手段，将残疾人社会组织纳入党委和政府主导的社会组织体系，促进其健康有序发展。三要依托村居等社区自治组织，建立以志愿者和专业工作者相结合的残疾人社区服务队伍，逐步发展职业化的社区残疾人公共服务，以推进残疾人就近便利享受专业化和规范化的公共服务。

3. 凝聚主体力量。在残疾人公共服务的供给中，应大力发挥残疾人的潜能，发展“增能”型服务。应注重发挥残疾人对于公共服务的主体参与作用，努力提升其服务的参与能力，积极引导残疾人从服务客体转变为服务权益主体，逐步消除残疾人对于公共服务的被动感、疏离感与无助感。然后，根据不同残疾个体因年龄、残疾类别、残疾程度和发展阶段不同而各异的公共服务需求，坚持因时制宜、因地制宜和因人制宜，注重推进贴近不同残疾类别群体的针对性服务，逐步实施个性化服务，努力满足不同时期、不同地区、不同残疾人的公共服务需求。要构建残疾人利益表达与回应的互动机制，逐步建成信息时代高效、便捷、透明的残疾人参与网络，以保证残疾人对于公共服务体系构建中有关

服务内容、服务项目、服务方式等公共决策的参与，实现残疾人

公共服务的民主性、针对性、可行性和实效性。

（市残联办公室）