关于我市残疾人托养服务机构建设工作中的思考_工作研讨

关于我市残疾人托养服务机构建设工作中的思考

2012-12-26 16:54:48 作者：admin 来源：市残联浏览次数：

建立托养服务机构，为智力、精神及重度肢体残疾人提供集托养、教育、康复、娱乐、劳动、就业为一体的托养服务，是广大残疾人及其家庭的迫切愿望，是发展残疾人事业的客观需要，也是建设全面小康社会、构建和谐社会的内在要求，更是党和政府关注民生、促进社会和谐的具体体现。

一、残疾人托养服务机构建设的政策依据

《中华人民共和国残疾人保障法》第六章第四十九条明确提出“地方各级人民政府对无劳动能力、无扶养人或者抚养人不具有扶养能力、无生活来源的残疾人，按照规定予以供养。国家鼓励和扶持社会力量举办残疾人供养、托养机构”。《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》（中发〔2008〕7号）提出“健全残疾人服务体系，发展残疾人服务业，推广‘阳光之家’经验”。2011年出台的《江苏省“十二五”残疾人事业发展纲要》中确定：“十二五”期间，建立健全以居家安养为基础、以乡镇（街道）和社区日间照料服务为主体、县（市、区）集中托养服务机构为骨干的残疾人托养服务体系。

二、我市残疾人托养机构建设现状

近几年，为贯彻落实国家、省政策精神，我市立足市情，积极探索，多形式、扎实推进托养服务机构建设。2010年，市残联出台了《市残联关于加快推进全市残疾人托养服务工作的意见》（宿残联发〔2010〕22号），全面部署了我市托养服务机构建设工作，并于同年9月下发了《全市残疾人托养服务对象调查工作方案》（宿残联发〔2010〕82号），启动对全市残疾人托养对象的基本情况、托养需求和建议等的调查。2011年，市残联为加快推进建设步伐，积极争取将残疾人托养中心建设纳入市政府为民实事工程，扎实推进。通过近三年的努力，目前全市已建成了101所残疾人托养服务机构，为近1700名成年中轻度智力、精神及重度肢体残疾人提供免费日间生活照料和寄宿托养，辅助开展了残疾人工疗、农疗、康复训练及娱乐，为残疾人创造了平等地、参与、共享的良好环境。我市托养机构主要形式有：残联自办、合作共建、民办公助等形式。

（一）残联自办形式。这种机构所有建设资金、日常开支、人员工资等费用全额由残联承担，由残联从残疾人保障金中支付机构的一切经费。沭阳县残联投资20万元，租用占地面积1600平方米，建筑面积450平方米的乡村小学，改建了沭阳县残疾人幸福托养中心，聘请5名机构管理人员，为23名残疾人提供免费托养服务。由于该机构是免费为残疾人提供托养服务，许多智力、精神及重度肢体残疾人亲属想将残疾人送入机构，但残联毕竟资金有限，迫使许多残疾人不能入进，托养服务的不能全覆盖，容易激发社会矛盾。

（二）合作共建形式。在场地紧缺，资金不宽余的情况下，利用社会资源，寻找合作伙伴联办。这种机构主要是由残联与当地热心于承办托养机构的单位共同承建、共同管理的一种建设形式，残联与该机构签定合作协议，每年由残联对机构实行考核，然后根据全年托养残疾人的人数和服务效果拔付服务经费。泗阳县王集残疾人托养所、宿豫区来龙镇怡智之家分别依托泗阳王集敬老院、宿豫区来龙敬老院，分别为20名、23名残疾人提供托养服务。宿城区春晖庇护安养中心与宿城区启智学校共建26名残疾人提供日间照料服务。通过这些机构的运营情况来看，由于合作单位存在赢利目的，由于残疾人家庭都很难支付机构服务费，致使合作单位将机构所有日常运营经费都加压在残联身上，致使残联想为而无力，机构服务质量较差，运营不畅。

（三）民办公助形式。这类机构主要是由当地有爱心的企业家投资兴建，为智力、精神及重度肢体残疾人提供日间照料、简单工作和康复疗养。企业组织托养人员从事一些简单的劳动，让他们在就业中找到乐趣，同时，企业根据《关于促进残疾人就业税收优惠政策的通知》（财税[2007] 92号）要求，享受集中安置残疾人税收减免政策。同时，残联还对基础设施（无障碍设施、康复器具、文化活动室）给予一次性补助，每年还根据考核结果按安置人数和考核结果给予奖励。泗阳县残疾人庇护安养所、宿豫强维·康爱乐苑等机构就是这种形式。这种形式是目前运营较好的机构，但对托养残疾人有局限性，仅只招收轻度智力、精神残疾人。

三、我市托养服务社会需求现状

我市共有各类残疾人35万人，其中智力残疾人2.65万人，精神残疾人2.73万人，重度肢体残疾人1.97万人，据测算需寄宿托养人有1.3万人，需日间照料托养人有2.2万人。目前，全市已托养（包括居家托养）有8040人，仅占托养需求的22%。我市有托养需求的残疾人不仅数量较大，而且其中80%以上是低保困难户，这些残疾人绝大多数无业、无固定收入，且缺乏生活自理能力，长期需要家人照顾看护。他们一直是最困难、最无奈、最值得同情、最需要关爱的社会群体。我们在调研期间，所接触的残疾人亲属往往是泣不成声，无一例外地倾诉着长期以来承受的痛苦、压力，普遍表达了强烈的托养愿望，期盼政府、社会和残联伸出援助之手。从目前，我市残疾人托养需求来看，共有3.5万人，按每个机构托养20人来计算，全市还需创建1750个机构。

四、我市残疾人托养服务机构建设存在的困难和问题

（一）托养机构与托养需求矛盾突出。目前，我市共有101所托养机构，进入机构托养1673名残疾人，仅占托养需求的5%，与“应托养尽托养”目标任务相差较大，供需矛盾突出，很多急需托养的残疾人只能暂时等待。

（二）机构建设经费严重不足。从我市残疾人托养实践中我们看到经费不足是制约机构发展的重要因素。目前，从残疾人托养机构建设经费来看分三种类型：一是县（区）残联积极争取当地党委政府支持，从残疾人保障金中拔付机构改造、服务运营经费；二是县（区）残联积极向上级残联争取机构建设补助资金；三是合作共建单位以固定资产或设备作资产投入等三种经费来源。按要求可以向托养人员收取部分托养费用，但由于残疾人托养机构服务的对象是智力、精神及重度肢体残疾人，他们都是低收入家庭，处低保求助范围，若收费，他们亲属不愿将残疾人送到托养机构。在实际运营中，全市101所机构目前未有一家机构收取服务费用，全部公益化。因机构运营经费严重不足，致使有几家机构为残疾人托养服务断断续续，缺乏长效运营经费，使一部分残疾人对托养失去了信心，对政府失去了祈盼。

（三）机构设施、服务档次有待提高。我市虽然出台了《市残联关于加快推进全市残疾人托养服务工作的意见》（宿残联发〔2010〕22号），科学规范了托养机构建设标准和服务标准，但由于机构建设资金短缺，服务经费不足等现实原因，致使全市101所托养机构普遍在房屋质量、设施水平、功能设置、活动场地及无障碍等方面存在很大缺陷，大多数机构仅为残疾人提供吃、住等必要的简单服务。我们在和残疾人交谈中得知，残疾人在托养机构中非常希望能够得到康复训练、文化学习、体育活动、就业培训等方面的学习和锻炼，希望能得到回归社会融入社会的权利。在我市已运行的托养机构中，大部分机构都缺少专业的管理人员来操作和组织残疾人开展这些活动，护理人员也都是社会聘请的农村妇女，她们没有专业的护理知识和医学常识，文化程度也相对较低，根本没有能力指导残疾人开展最基础的康复训练和组织文体活动，只能保障残疾人吃的饱、穿的暖的基本生活条件。

（四）机构建设“社会化”程度较低。从托养机构办理模式来看，全市101所机构均由政府支持残联牵头主办，其它机构辅助协办，机构运营经费大都由残联出资，造成残联完全把托养机构公共服务机构建设包下来。残联是各类残疾人的代表组织，毫无疑问，应当在协助政府推进托养服务工作中，发挥重要作用，但残联必竟只是一个社会团体，资金有限。托养机构建设是公共服务的载体，残疾人是公共服务特别困难的群体，理应在政府主导下，全社会参与，构建“社会化托养大格局”，努力开创残疾人托养机构建设新局面。

四、关于做好我市残疾人托养服务机构建设的几点意见

智力、精神和重度残疾人面临的托养困难和问题，既是他们自身生存和发展中的大事，也是涉及社会稳定和谐的大事。在全面构建和谐社会的历史进程中，托养机构建设是一项德政工程、民心工程，是党和政府关注民生、促进社会和谐的具体体现。

（一）建立托养机构要典型引路、示范带动、逐步展开。由于残疾人托养服务属于新生事物，没有经验可循，一切都靠摸索前行，养老机构发展了几十年尚存在诸多问题，因此我们认为托养机构应采取地区试点、典型带动、适度规模的方式开展，重点是做好公办托养机构的建设和运行管理工作，真正起到示范引领作用，在服务方式、服务内容、政策扶持等方面明朗后逐步推开。当前乃至今后一段时间，残联重点应该是以“推进年”活动为抓手，把全市公办托养机构建好、运转好，乡镇托养机构则要改变遍地开花的建设思路，以实际运行服务为原则，保证建一个成一个。

（二）建立政府主导、残联管理、社会参与的政策体系。上海、广州、广西等地不同的托养模式的实践经验告诉我们，托养机构只有坚持政府主导，残联管理，争取社会参与，走公益化道路，才能确保机构长效的运营机制和稳定的经费投入机制。借鉴政策制度比较完备的民政部门的社会福利机构运营方式，在前期由于社会认识程度不够，社会参与力不够，这就必要政府出面建立具有示范带动作用的公办机构，因为托养服务机构提供的是公益性服务，随着事业单位改革的不断深入，分类管理是必然的，突出公共服务也是必然的，所以残疾人托养机构性质应确定为残联下属事业单位。随着托养服务事业的不断发展，民办公助，民办民营是机构发展的必然补充。

（三）建立合理的经费投入机制。建立托养服务机构，首先要解决好资金投入问题。托养服务是政府公共服务的内容，政府在建立托养服务机构中的责任是毋庸质疑的。一是以政府名誉出台我市残疾人托养服务资金补贴政策，使全市残疾人托养服务机构能得以生存下去，真正发挥为党和政府分忧、为残疾人家庭解愁的社会稳定机制作用，推进和发展我市的残疾人服务业。二是补贴政策主要从三方面：对基础设施建设给予支持。从市县区到街道各级政府都应在托养所的用地、用人和建设资金等方面给予特殊照顾，各级残联也可在残疾人托养机构建设上给予一定的资金支持。将机构的护理人员纳入政府公益性岗位。并给予工资和福利待遇，当地县区政府、残联可按机构托养的残疾人数量对机构的人员工资进行补贴。给予医疗补助支持。如对低保、低收入托养残疾人的大病医疗给予特殊补助，使入托残疾人都能及时得到医疗服务。

（四）建立稳定发展的运行机制。首先，必须坚持公益服务性质，注重社会效益。代表残疾人的根本利益，为残疾人服务是残联的根本，也是托养机构的首要职责。各级残联在残疾人托养机构的建设前应充分做好调查研究，做好托养机构的发展规划，并对机构的发展进行引导、监督和管理。要加强对机构管理人员的培训，培养一批懂得业务、有爱心、又会经营的托养机构管理和护理人员。每年，残联要对机构实行年度考核，并按考核结果给予机构或个人于适当奖励。同时，托养服务机构要维持运转，要探索性地收取一定费用，确保机构的健康运营。

为提高工作效率和效益，我们认为残疾人托养机构可以试点公办民营的模式由民营企业进行市场化的运作。这样既能规避公营的相关不足，减轻管理负担，又能倡导公平竞争，提高效益，增强社会化宣传效应。同时，我们认为托养服务业今后的发展要充分利用社会资源进行整合，进行做大做强。例如，为弥补政府财力的不足，可以设立扶残助残基金会，调拨民政福利彩票基金和争取慈善基金，专用于残疾人事业发展。另外，还可以建立志愿者队伍，为托养残疾人开展义务志愿服务，体现社会对残疾人的关爱。

（作者单位：宿迁市残疾人就业管理中心）

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